10 mai 1981 : élection de François Mitterrand. 21mars 1983 : « tournant de la rigueur ». Deux dates, l’espoir et les désillusions. Déterminer le rôle des institutions telles que la Banque de France – mais aussi des hommes qui les composent – dans cette période agitée de l’histoire économique et politique de la France a été un des principaux axes de cette recherche.
Bien avant l’élection de François Mitterrand à la présidence de la République au soir du 10 mai 1981, la France avait expérimenté les faiblesses structurelles de son économie. Depuis que se font ressentir, au second semestre 1979, les répercutions du second choc pétrolier, celles-ci se sont accentuées. Ces faiblesses se caractérisent notamment par une inflation galopante, supérieure à la moyenne de la CEE, dans laquelle le financement monétaire du Trésor joue une part importante. Il n’est donc pas étonnant que l’inflation ait fait l’objet, dès 1976, d’un objectif de croissance annuel contraignant fixé conjointement par la Banque de France et par le gouvernement.
Les soubresauts de l’accession au pouvoir
François Mitterrand porté au pouvoir par les Français, le nouveau gouvernement socialiste entend se distinguer de son critiqué prédécesseur. Prônant une politique d’austérité et un strict respect des grands équilibres économiques, Raymond Barre avait battu des records d’impopularité. Le gouvernement de Pierre Mauroy est alors décidé à mener une toute autre politique, dite de « relance par la consommation », soit celle proposée aux Français durant la campagne électorale. Cette perspective n’est pas sans susciter la crainte des milieux économiques et financiers. Le lundi 11 mai au matin, la Bourse de Paris est saisie d’un vent de panique. Les ordres de vente affluent. Les titres des groupes visés par les projets de nationalisations sont les plus touchés, mais ne sont pas les seuls. Sur les deux-cent valeurs du marché à terme, seules dix-sept peuvent être cotées. La décision est prise de fermer le marché, une première depuis la fin de la Première Guerre Mondiale !
De son côté, la Banque de France manifeste également une certaine hostilité à la politique qu’entend mener le gouvernement. Son gouverneur, Renaud de La Genière, exhorte dans ses lettres le ministre des Finances Jacques Delors à infléchir la politique suivie. La Banque craint que celle-ci ne s’avère dangereuse et ne menace, à terme, l’objectif de réduction de l’inflation institutionnalisé depuis cinq ans. Alors que le gouvernement fonde en partie sa politique sur les espoirs, partagés par un certain nombre d’économistes, d’une reprise internationale progressive de l’activité économique à compter du début de l’année 1982, la Banque se montre beaucoup plus méfiante quant à l’opportunité de cette reprise. Là où il ne s’agit, du point de vue gouvernemental, que d’anticiper le retour de la croissance à brève échéance, la banque centrale craint que la France ne creuse en fait un fossé – notamment en terme de déficits publics – qu’elle aura bien du mal à combler si la reprise se fait attendre.
Dans l’immédiat, le gouverneur Renaud de La Genière, en accord sur ce point avec le directeur du Trésor, Jean-Yves Haberer, presse François Mitterrand de dévaluer dès son arrivée au pouvoir, ce que le président élu refuse catégoriquement. Jean-Yves Haberer et Renaud La Genière avaient entrepris de sonder l’entourage de François Mitterrand afin que celui-ci donne des instructions au pouvoir sortant pour que des mesures soit prises pendant la période de transition séparant l’élection et la prise de fonction du président. Cette hypothèse a également été repoussée. Durant cette vacance de 10 jours, la situation du franc, attaqué quotidiennement sur les marchés, s’est considérablement dégradée. La Banque de France, pour le soutenir, y a perdu une partie de ses réserves. Le 21 mai, jour de l’investiture du président Mitterrand, le nouveau premier ministre Pierre Mauroy reçoit à Matignon. Sont convoqués outre le ministre des Finances et ses collaborateurs, le gouverneur de la Banque de France et le directeur du Trésor. Ce petit groupe décide des mesures immédiates à prendre afin d’assurer la défense du franc.
Alors qu’il n’est pas des amis du nouveau pouvoir, le gouverneur Renaud de La Genière se voit pourtant signifier qu’il conservera son poste. Ce sera un premier message à destination des cambistes, ces hommes de marché que l’on n’appelle pas encore des traders. Toutefois, cette décision ne permettra pas, à elle seule, d’éviter les tensions entre la banque centrale et la puissance publique.
Le pouvoir de nuisance de la Banque de France
Pendant près de six mois, de septembre 1981 au mois de mars 1983, une crise aigüe marque les relations entre la Banque de France et la direction du Trésor, soit l’émanation de l’Etat qui est son interlocuteur le plus fréquent. Arguant des sommes de plus en plus importantes maniées chaque jour par les trésoriers de l’Etat, le directeur du Trésor Jean-Yves Haberer milite activement pour un relèvement du plafond des avances consenties à l’Etat par la banque centrale. En vertu d’une convention de trésorerie signée en 1973, celles-ci peuvent aller jusqu’à 20 milliards de francs, dont la moitié à titre gratuit. Cependant, ce montant est réévalué chaque semestre en fonction des bénéfices ou pertes réalisées par le Fonds de Stabilisation des Changes, qui gère les avoirs en devises du pays. Ainsi, ce mécanisme de compensation aboutit à réduire ce plafond à 8 milliards dès juillet 1981, puis 3 milliards en janvier 1982, pour atteindre enfin 0 franc entre juillet 1982 et juillet 1983.
Jean-Yves Haberer demande donc instamment le relèvement du plafond à 50 milliards afin de donner au Trésor une marge de manœuvre plus large. Mais la Banque de France se refuse absolument à toute modification de cet ordre. Pour son gouverneur, Renaud de La Genière, c’est devenu une question de principe. Il n’est pas question de céder à un Etat laxiste qui aggraverait par ce biais le dérapage des finances publiques. La Banque de France, hostile à la politique économique et monétaire menée par le gouvernement, ne dispose que de peu de moyens pour se faire entendre. Contrairement à la banque centrale allemande par exemple, ses statuts ne lui permettent pas de manifester publiquement son opinion. Chargée de la mise en œuvre de la politique monétaire, elle est statutairement écartée de la définition de celle-ci. La Banque saisit donc opportunément cette question des avances de trésorerie pour manifester son accord et enjoindre l’Etat à changer le cap de sa politique.
Il est peu dire que d’affirmer que cette querelle empoisonne les relations entre la Banque de France et le Trésor pendant près d’un an. La teneur des lettres que s’échangent le directeur du Trésor et le gouverneur de la Banque conduit à penser qu’une inimitié réelle grandit entre deux des plus hauts fonctionnaires de l’Etat. Le remplacement à la direction du Trésor de Jean-Yves Haberer par Michel Camdessus au printemps 1982 contribuera par ailleurs à apaiser les tensions entre les deux institutions. Toujours est-il que face au refus catégorique de la banque centrale de céder sur ce point, l’Etat se doit de trouver de nouvelles sources de financement. C’est ainsi que le Trésor montre un intérêt croissant pour le développement de l’appel aux marchés financiers. La Banque est, de son côté, totalement enthousiaste face à ce mode de financement permettant de ménager la croissance monétaire. Malheureusement, si les premières émissions sont couronnées de succès, les limites de ce recours aux marchés apparaissent bien vite. Trop étroits, les marchés ne sont pas en mesure d’absorber la totalité de l’offre. Néanmoins, la Banque de France est parvenue à ses fins en imposant aux pouvoir publics de penser autrement le financement de l’économie. Elle n’est du reste pas la seule à se montrer critique vis-à-vis du gouvernement français. Les partenaires européens de la France l’enjoignent ainsi à plus de convergence.
Le poids de la contrainte européenne
Dès les premiers mois de François Mitterrand à l’Elysée, certains des partenaires de la France au sein de la CEE s’inquiète de ce que la politique menée en France menace à leurs yeux la compétitivité européenne. Il est vrai que la France se distingue par sa singularité, pratiquant une politique de relance par la consommation là où la quasi-totalité de ses alliés du monde occidental, influencés par Ronald Reagan et Margareth Thatcher, prônent une politique de rigueur budgétaire stricte et de maîtrise de l’inflation. La France se trouve donc très rapidement confrontée à un flot nourri de critiques, notamment au sein des instances communautaires européennes. Le Comité monétaire ou le Comité des gouverneurs de banques centrales de la CEE sont autant d’instances au sein desquelles les politiques françaises sont débattues. Parmi les plus critiques à l’égard de la France figurent les Allemands. Très attachés à l’orthodoxie budgétaire, ils ne parviennent pas à comprendre que la France se refuse à mener une politique à contre-courant vis-à-vis de ses partenaires.
Confrontée à l’ire de ses partenaires, la France n’a plus le choix de sa politique. Le gouvernement doit alors se résoudre à adopter une autre politique que celle qu’il s’était engagé à mener. Sur le plan national, le débat porte alors sur l’opportunité ou non d’une sortie du franc du Système Monétaire Européen (SME). Il est vrai que ce SME, entré en vigueur en février 1979, exige une certaine stabilité des taux de change entre les monnaies membres du système, ce qui rend incontournable la convergence des politiques économiques et monétaires nationales. Pour autant, sortir du SME ne permettrait pas à la France d’échapper à une politique de rigueur. Libéré des contraintes politiques et juridiques du système, le pays le serait aussi de la solidarité monétaire. Le franc livré à lui-même, les mesures à prendre seraient peut-être plus drastiques encore qu’en cas de maintien dans le système. A ce stade, le débat est donc un débat franco-français qui se pose en ces termes : la France doit-elle sortir du SME en rendant les autres pays, et notamment l’Allemagne, responsable de la politique de rigueur qui va être menée ; ou bien s’y maintient-elle prenant ainsi le risque, vis-à-vis de son électorat, d’assumer seule une politique qui sonne comme la fin des promesses de 1981.
Le 21 mars 1983, le gouvernement français annonce une troisième dévaluation du franc en dix-huit mois, assortie d‘un plan d’accompagnement rapidement qualifié de « rigueur » – terme inventé par Pierre Mauroy pour ne pas reprendre le concept d’austérité théorisé par Raymond Barre. Cette décision, prise en dernier ressort par l’Elysée, est donc celle de la construction européenne face à la tentation du repli sur soi qu’aurait représenté une sortie du SME. Sans doute née alors que, parlementaire de la Quatrième République, il assistait au Congrès de La Haye (1948), la sensibilité européenne de François Mitterrand n’est plus à démontrer. En France, cette annonce a été ressentie, y compris par un certain nombre de socialistes, comme un virage à cent quatre-vingt degrés. Une certaine brutalité dans l’annonce a sans doute contribué à cet effet. Pourtant, le plan de rigueur était préparé depuis longtemps, même si ma mise en oeuvre a souvent été reportée. Déjà, la première dévaluation, survenue le 4 octobre 1981, était en fait préparée depuis le 10 mai. Mais François Mitterrand s’était refusé à dévaluer le jour de son investiture. Dès lors, l’insuffisance de la dévaluation d’octobre est perçue par les conseillers techniques de l’Elysée dès janvier 1982. Mais l’organisation par la France du sommet de Versailles en juin a repoussé toute nouvelle dévaluation au lendemain de ce dernier. Si bien que le plan d’accompagnement, préparé depuis le printemps par Matignon et le ministère des Finances, n’est plus suffisant lorsqu’il est mis en œuvre. Dès le mois d’aout, l’Elysée reprend en main le dossier de la troisième dévaluation, et décide qu’elle ne sera effective qu’au lendemain des élections municipales de mars 1983. Cette échéance a empêché les gouvernants de préparer les français à un discours de rigueur. D’où la perception d’un virage brutal, si ce n’est d’un demi-tour.
Ainsi, la Banque de France, même si ces moyens d’actions étaient limités, s’est opposée immédiatement à la volonté des socialistes de mener une autre politique. Elle a usé de tout son poids pour contraindre le pouvoir à suivre une autre voix, ainsi que l’illustre son obstination à réévaluer la question des avances de trésorerie, dont elle fait alors une question politique. La banque centrale cherche à protéger ses prérogatives et défendre le principe de son autonomie, à défaut d’indépendance. Mais lorsque ses critiques sont relayées par les institutions communautaires européennes, la France devient trop isolée. Privilégiant la poursuite de la construction européenne, dont l’intégration monétaire est devenue un des piliers, François Mitterrand se résout à la rigueur. Mais alors, la Banque de France a-t-elle joué un rôle dans le relais de ces critiques à l’échelle européenne ? Le réseau des banquiers centraux s’est-il organisé pour contraindre la France à rejoindre la politique de ses partenaires. Il est permis de le supposer.
