1982 : un premier élan

J.F. Huchet : A partir du terme « décentralisation » il a été théorisé des projets très sensiblement différents selon les époques. Quelle définition en donnez-vous ?

M-P Daubresse : Pour moi, il s’agit de diffuser le maximum de responsabilités vers les régions, les départements ou les communes en l’accompagnant d’un mouvement de déconcentration des services de l’Etat.

J.F. H : En quoi les résultats obtenus au terme d’un tel processus favoriseront-ils l’exercice de la citoyenneté ?

M-P Daubresse : Le problème que vous évoquez est celui de la démocratie de proximité ou démocratie participative.

Même s’il est possible de décentraliser sans faire appel davantage au citoyen, je pense qu’il est souhaitable que le mouvement de décentralisation soit accompagné par des initiatives favorisant ce niveau d’exercice de la citoyenneté.

C’est d’ailleurs la direction choisie avec la loi constitutionnelle votée sur l’initiative de Jean-Pierre Raffarin, dans la mesure où elle a insufflé un peu plus de démocratie et de citoyenneté en améliorant le droit de pétitions et la possibilité pour les collectivités territoriales d’organiser des référendums sur des sujets de leurs compétences.

J.F. H : A partir de 1982, la loi a donné un grand coup d’accélérateur à ce processus. A l’expérience, quels sont, selon vous, les points forts et les points faibles des résultats auxquels nous sommes arrivés à cette époque ?

M-P Daubresse : Le point fort de ces lois, c’est incontestablement qu’elles o­nt lancé une dynamique et se sont opposées à une logique qui s’imposait durablement en France d’un Etat jacobin dans lequel toutes les décisions étaient prises d’en haut.

Elles o­nt donc eu le mérite de donner un premier élan à ce mouvement qui par la suite ne s’est pas arrêté, même s’il a connu des soubresauts, puisque les gouvernements suivants o­nt tenté à plusieurs reprises de faire le chemin inverse, de récupérer quelque peu des compétences transférées. Voilà l’aspect le plus positif.

On peut cependant se poser la question des finances locales, puisque lorsque Gaston Deferre a décentralisé, par exemple, les lycées et les collèges, o­n a vite constaté que les régions et les départements dépensaient davantage que ne le faisait l’Etat précédemment pour construire et entretenir ces équipements. Si c’est un bon point pour la population puisque de ce fait elle a vite disposé d’une meilleure qualité de services, il y a une question qui devait être légitiment posée, à savoir celle de l’évolution des impôts locaux.

Si o­n regarde sur le court terme, juste après 82-83, il est exact qu’on a enregistré une augmentation substantielle des dépenses, ce qui a entraîné une augmentation des impôts des collectivités concernées, de l’impôt régional en particulier.

Par contre, si o­n considère le phénomène sur le long terme, c’est à dire sur la période allant de 1982 à 2002, en prenant l’ensemble des prélèvements obligatoires de l’Etat – hors dépenses sociales, hors financement de la sécurité sociale – et l’ensemble des impôts des régions, départements, communes et groupement de communes, o­n s’aperçoit que le prélèvement global est demeuré stable sur ces vingt années, le prélèvement des collectivités territoriales augmentant tandis que le prélèvement de l’Etat diminuait.

J.F. H : Certains déplorent le fait qu’il y ait un trop grand nombre de niveaux de collectivités territoriales, des communes à l’Etat, sans oublier les « pays » ou les communautés de communes. N’y gagnerait-on pas à envisager une simplification ou une hiérarchisation des niveaux de responsabilité?

M-P Daubresse : Je crois que la hiérarchisation n’est pas dans l’état d’esprit français. Le principe de nontutelle d’une collectivité territoriale sur une autre est constamment et clairement réaffirmé.

Par contre, la loi constitutionnelle à introduit une notion nouvelle et utile, celle de « chef de file ». Autrement dit, sur un projet donné, toutes les collectivités qui y sont parties prenantes demeurent strictement égales entre elles, tandis l’une d’entre elles prend en charge la manoeuvre pour mener à bonne fin ce projet.

Quant à la simplification, je fais partie de ceux qui pensent que, dans une Europe qui se complexifie à mesure qu’elle se construit, nous ne pourrons pas conserver tous les niveaux actuels de décentralisation. Les derniers gouvernements, autant que le gouvernement actuel, n’ont pas souhaité poser le débat département-région. Par contre, ce dernier a introduit un « microprocesseur » dans la Constitution puisqu’on peut désormais créer des collectivités à statut particulier. Je crois que cela va dans le sens de l’Histoire.

Actuellement ça ne peut se faire que par volontariat mais je pense qu’à partir des prochaines élections régionales, nous connaîtrons des tentatives allant dans cette direction et qu’aussitôt le processus engagé, comme cela provoquera une simplification et une optimisation des moyens, nous verrons très certainement s’amorcer une dynamique en ce sens.

J.F. H : Outre les collectivités régionales, départementales ou communales, un nombre accru d’initiatives passent par des entités telles que les « pays » ou les groupements de communes. Qu’apportent aujourd’hui ces outils ?

M-P Daubresse : o­n ne peut que constater qu’il est aujourd’hui très complexe de monter un dossier lorsqu’il faut mettre autour de la table quarante fonctionnaires. Cela consomme du temps et ne va pas dans le sens de la réactivité de l’économie dont o­n a besoin.

Par exemple, je travaille en ce moment sur le plan local d’urbanisme de Lille. Pour valider une enquête publique sur une agglomération d’un million d’habitants il faut 135000 signatures. o­n le voit : la machine à produire de la complexité fonctionne parfaitement. C’est en particulier dans ce genre de situations que la notion de chef de file introduite dans la Constitution me semble représenter déjà une étape positive, de même que la notion d’expérimentation. L’une et l’autre doivent permettre de simplifier un certain nombre de procédures.

J.F. H : La décentralisation, ses rythmes, ses objectifs et ses modalités, aura des incidences directes sur la vie de chaque citoyen. N’est-il pas paradoxal que le débat sur ce sujet soit le plus souvent cantonné à un milieu d’experts et d’élus ?

M-P Daubresse : La complexité que nous venons d’évoquer interdit d’aborder toutes ces questions en des termes vraiment simples.

Ainsi, pour aboutir dans la voie choisie par le Premier Ministre, il était nécessaire de modifier la Constitution en y introduisant des principes tels que subsidiarité, péréquation, expérimentation. L’énoncé de ces principes n’est pas très évocateur.

Par contre, ce qui parlera à nos concitoyens, c’est le contenu de la loi qui va venir en janvier prochain à l’Assemblée nationale : le développement économique, la formation professionnelle, le logement, le RMI, la culture, le patrimoine…Ce sont là des éléments affectant notre vie quotidienne. Tout ceci, qui est actuellement géré par l’Etat, sera piloté ensuite au plus près du terrain.

J.F. H : Quels sont, du point de vue de l’élu local que vous êtes, les principaux points forts de ce projet de loi?

M-P Daubresse : Premier point fort : cette loi sera d’une ampleur inégalée puisqu’on décentralise 12 milliards d’euros et 135000 fonctionnaires. En masse, ceci n’a rien de comparable avec la loi Deferre même si celle-ci a eu, bien sûr, un impact psychologique très fort.

Le deuxième point fort, c’est qu’il clarifie un certain nombre d’attribution de compétences. Le troisième, c’est le fait qu’apparaisse désormais dans la Constitution le fait que chaque transfert de compétence entraîne automatiquement le transfert des ressources.

Ajoutons à cela, le principe de péréquation : pour qu’il devienne opérationnel, chacun s’accorde aujourd’hui sur le fait qu’il faudra une grande réforme des finances locales.