Centralisation, décentralisation, deux versants d’une affaire profondément française. Nul par ailleurs en Europe, la question n’a été si âprement débattue. Et à chaque fois avec le sentiment qu’on touchait là à quelque chose d’absolument essentiel, aux mystères mêmes de notre architecture. A beaucoup la pérennité de la France, sa puissance, sa vivacité, semblaient être liées de façon inséparable au système strictement centralisé dans lequel nous avons vécu le plus long temps de notre Histoire.
1982 allait apporter la preuve du contraire. Il suffit pour s’en convaincre de se reporter aux débats qui ont aboutis, autour de 1789, à l’installation des nouvelles structures politiques et administratives du pays. Configuration des départements, place des communes, influence des grandes villes, concurrence des territoires et des sites, tout cela est alors discuté avec une passion rare. on y exprimait un souci réel de rationalisation et d’efficacité en même temps qu’on tentait de préserver ici et là des particularismes jugés protecteurs. Des projets inspirés par une rigueur toute géométrique se heurtaient à des arguments mettant en exergue la commodité de ce qui semblait alors le plus « naturel ». Le siècle des Lumières, c’était à la fois Rousseau et Condorcet. Mais, pour tous, la grande question était au fond de découvrir la voie par où allait enfin passer davantage de justice et de liberté.
A l’issue de ce qui a sans doute été le premier grand débat national, les Constituants instaurent un équilibre entre l’unification administrative et politique de la France, l’uniformisation qui en résulte et une forte décentralisation du pouvoir puisque la constitution de 1791 fait désigner par voie élective l’ensemble des autorités locales et départementales.
Cet équilibre durera peu. Il est en effet vite remis en cause par les guerres, civiles et étrangères, qui viennent secouer le pays dans cette même décennie. Pour y faire face, le centre se déplace alors immédiatement vers la périphérie pour en maîtriser et en mobiliser toutes les ressources. Les libertés acquises sont dés lors brutalement annulées. C’est dans ce tumulte que l’Etat « jacobin » est né, à contrecourant de ce qu’avait initié les premiers pas de la Révolution. Mais c’est sous le Premier Empire qu’il trouvera son achèvement avec un Etat tout-puissant, omniprésent, nommant ses représentants à toutes les fonctions qu’elles soient de représentation ou d’administration.
Centralisation, décentralisation. Parcourir le chemin inverse a pris plus d’un siècle et demi.
Dès la Charte de Louis XVIII, les députés sont à nouveau élus. En 1831, ce sont les conseils municipaux, suivis, en 1833, des conseils généraux et d’arrondissement. Le carcan continue à se desserrer lentement avec l’institution, en 1848, du suffrage universel masculin. Il faut quand même attendre l’avènement de la Troisième République pour que soit instaurer le régime parlementaire et soit acquis par les conseils municipaux le droit d’élire les maires (sauf à Paris). Dans le même temps les libertés civiques principales (réunion, association, presse) trouvent enfin droit de cité.
Dès lors, et pour longtemps, l’essentiel de notre vie publique se joue dans le face à face de l’Etat et des départements, selon des rapports où la méfiance du premier par rapport au second se manifeste avec constance.
Cela ne va pourtant pas sans critiques. Dés le début du siècle dernier, le sujet de la réforme de l’organisation du territoire national inspire des personnages venus des horizons les plus divers : politique, industrie, négoce et nombre de sociétés savantes qui font florès à l’époque. C’est alors le département, tel qu’il est alors, qui fait les frais de la plupart des projets mis sur la place publique. Les arguments varient : proximité du citoyen, efficacité économique, nostalgie d’un âge d’or mythifié d’avant la Révolution, redécouverte de spécificités régionales ou de « pays ». Tout fait chorus dans le même sens, mais avec des présupposés et des objectifs très différents.
Les exemples sont nombreux. Pour n’en retenir que quelques uns, citons Henri Mettrier qui écrit, en 1911, dans une monographie savante sur la Haute-Marne : « En présence de la rapidité inouïe dont bénéficient actuellement les communications et les transports, le maintien des départements trop petits, trop faibles, paraît une choquante anomalie ». Puis en 1915, le député Hennesy qui propose de renforcer l’arrondissement, de supprimer le département et d’instituer des régions. Mais encore, en 1918, le ministre du Commerce, Clémentel, qui dépose un texte sur l’instauration de régions économiques. Paradoxalement, c’est sans doute la multiplication de ces attaques contre le département – parce qu’elles viennent le plus souvent de milieux qui n’apportent pas suffisamment de garanties quant à la préservation du bien public – qui confère à celui-ci une image favorable. Il devient une valeur refuge. Il est apprécié ou supporté comme étant l’espace à l’intérieur duquel il est possible de modérer des initiatives ressenties comme inquiétantes.
Mais peu à peu la réflexion commence à cheminer sur d’autres voies. La question n’est plus d’éliminer telle ou telle collectivité mais plutôt d’examiner comment les dynamiser et les responsabiliser davantage. Pour illustrer cet état d’esprit, on peut citer en particulier cette réflexion de Jean Moulin : « L’unité nationale n’est pas une fusion mystique, elle repose sur des communautés concrètes, elle suppose une certaine homogénéité de l’esprit public, que la centralisation détruit en aggravant l’irresponsabilité civique et les déséquilibres régionaux. »
Un peu plus tard, en dépit des bouillonnements créatifs de la Libération, la décentralisation n’est pas vraiment à l’ordre du jour.
Les régions font alors une apparition bien timide dans notre paysage. En 1948, sont dessinées les circonscriptions des IGAME (inspecteurs généraux de l’administration en mission extraordinaire). A partir de 1960, les « régions de programmes » sont installées dans ces mêmes limites. Elles sont pour l’essentiel le point d’ancrage de la planification telle que voulue par le général De Gaulle. La réforme régionale de 1964 voit la création des Coder. Elle amorce et préfigure le projet soumis en 1969 par voie de référendum avec le résultat que l’on sait. Il s’agissait alors de transformer l’espace régional en véritable cadre de concertation pour le développement associant les élus et les représentants des intérêts privés avec, comme conséquence immédiate, une transformation radicale du Sénat.
En septembre 1969, le Premier ministre Jacques Chaban-Delmas déclarait dans son discours sur la Nouvelle Société : « Nos sociétés locales étouffent sous le poids de la tutelle. » Son objectif est alors de donner une plus grande autonomie politique des élus municipaux.
En 1972, la création des établissements publics régionaux, qui fait de la région un espace de concertation des départements, ne répond que très imparfaitement aux aspirations de plus en plus pressantes à une responsabilisation accrue.
Avancées timides, restrictions mentales, aménagements à la marge, voilà ce qui caractérise les réponses du pouvoir central pendant les premières années de la Vème République. Faute d’une vue d’ensemble, les volontés s’épuisent dans les détails. Mais plus profondément, toutes les tentatives à l’ordre du jour reviennent à conserver au pouvoir central les commodités qu’il s’est attribué au cours des siècles. Changer ceci ou cela pour qu’au fond rien ne change vraiment. on fait confiance aux « rouages » de l’Etat, sans accepter de reconnaître à quel point ils commencent à tourner dans le vide.
Autour de nous, en Europe, les raisons et les circonstances qui ont conduit nos voisins à s’installer dans des structures profondément décentralisées ne peuvent paraître enviables. La décentralisation s’y est en effet imposée de façon abrupte, le plus souvent par stricte restriction des pouvoirs d’un centre jugé inique et dangereux. L’urgence de l’Histoire y commandait alors âprement. En Allemagne après des errements sans précédents. En Espagne, au terme d’une dictature de quarante ans. Dans le premier cas, elle venait comme un gage pour répondre d’un passé antérieur honnête. Dans le second, comme la garantie que le centre n’aurait plus la force ni les moyens de tous les abus. Dans ces deux cas, la réorientation des structures et des moyens politiques et administratifs s’est réglée sur des bases immédiatement lisibles, à l’intérieur comme à l’extérieur, consensuelles, soutenues par des gratifications économiques, sociales et internationales presque instantanées.
La France ne pouvait donc certainement pas s’habiller dans ces schémas. Elle devait poursuivre selon son destin, en conscience de son passé, avec une idée forte et lisible de son avenir.
Au sein du Parti socialiste, dès 1971, cette question fondamentale est au coeur de la réflexion sur le changement, sur les moyens et conditions de la rupture dans lequel il a inscrit sa stratégie. Cette réflexion s’étoffe, s’affine, se charpente au cours des débats parlementaires qui viennent sur ce sujet au cours de la décennie. Peu à peu, très vite, elle n’est plus seulement la « chose » de quelques experts. Encouragée par des élus expérimentés, tels que François Mitterrand, Pierre Mauroy ou Gaston Defferre, elle imprègne, par exemple, très rapidement ces nouveaux élus municipaux issus de la première « vague rose » que sont les élections municipales de 1977, perplexes en découvrant la force et l’ineptie de ce qui ce qui les entrave, de ce qui les immobilise dans nombre d’actions souvent ordinaires mais vitales pour leur collectivité. Elle répond et s’alimente également des aspirations profondes pour une gestion locale modernisée et participative ou pour « vivre et travailler au pays ». La responsabilisation des échelons intermédiaires du pouvoir est une des pièces maîtresses du changement annoncé.
Il fallait donc la rencontre de circonstances exceptionnelles et de responsables politiques expérimentés et volontaires pour que soit enfin tranché le noeud Gordien de ce problème vieux de plus d’un siècle.
Cette rupture forte peut être résumé en trois points essentiels :
– la suppression de la tutelle administrative. Le préfet n’exerce plus de contrôle a priori et sur l’opportunité des actes des collectivités mais a posteriori et uniquement sur leur légalité ;
– le transfert du pouvoir exécutif pour le département et la région. Le président du conseil général, pour le département, le président du conseil régional, pour la région, assurent l’exécution des décisions prises ;
– la transformation de la région en collectivité territorial, sur le même plan que le département et la commune.
Il fallait aussi être capable de formuler le problème et le remède avec des mots qui apportaient enfin de la clarté dans un débat qui jusque là s’était déroulé dans une pénombre propice à toutes les ambiguïtés.
« La France a eu besoin pouvoir fort et centralisé pour se faire, déclarait François Mitterrand à l’aube de son premier septennat, elle a aujourd’hui besoin d’un pouvoir décentralisé pour ne pas se défaire. »
