La circulaire du 23 février 1989, signée par le Premier Ministre Michel Rocard (10 mai 1988/15 mai 1991), sur le renouveau du service public, a marqué une étape importante dans l’historique de la réflexion menée en France sur le service public et la réforme de l’Etat. Ce document dense et concret d’une quinzaine de pages définit quatre grandes orientations : une politique de relations du travail rénovée (gestion plus dynamique des personnels, développement du dialogue social) ; une politique de développement des responsabilités (mise en œuvre de projets de service) ; un devoir d’évaluation des politiques publiques ; une politique d’accueil et de service à l’égard des usagers et il les fait suivre d’un programme d’action précis.
Yvon Robert – aujourd’hui maire de Rouen – devient conseiller du premier Ministre Michel Rocard à la seconde victoire de François Mitterrand en 1988. De part ses compétences et ses connaissances en matière de services publics (il fut conseiller d’Alain Savary en 1983 et comme directeur des personnels enseignant lycées et collèges) et des syndicats de fonctionnaires, il est chargé dès novembre 1988 de la modernisation du service public et rédige la circulaire du 23 février 1989, dite du renouveau du Service Public. « C’est la première fois qu’un conseiller se consacre exclusivement et de façon permanente à ses questions » (in F. Gallemand, » la politique rocardienne de modernisation administratice « , p.231).
Dans son avant propos il analyse l’évolution du métier politique consécutive à la dérive du système médiatique due à la télévision. « L’univers de la gestion, dit-il, est mal perçu par les médias qui le réduisent à la portion congrue (…), la gestion s’efface au profit de la compétition ».
Or ce qui intéresse Michel Rocard c’est la gestion, c’est le fonctionnement des collectivités publiques et singulièrement de l’Etat. Avant qu’il n’accède à la fonction de chef du gouvernement, toute sa vie a été marquée par le souci d’analyser le fonctionnement d’une parcelle de l’Etat afin de la réformer ensuite. Cela commence lors d’une première mission en Algérie en sortant de l’ENA, cela continue dans le travail théorique au PSU, ou comme maire de Conflans, ou à la commission des comptes de la nation, ou comme ministre de l’agriculture. Son souci est toujours le même, c’est celui de voir comment ça marche, pour ensuite améliorer le fonctionnement du système plutôt que tout changer.
Il n’y a donc rien de surprenant à ce que la transformation des Services publics constitue l’un des grands chantiers de Rocard premier ministre. L’expression « Renouveau du Service Public » apparaît publiquement pour la première fois le 9 décembre 1988 lors d’un discours à l’Assemblée Nationale. Mais elle avait cours depuis l’été, au sein du cabinet du premier ministre, parmi les conseillers chargés de lancer le chantier.
En se penchant sur cette question Michel Rocard ne fait pas vraiment œuvre d’innovation. « La réforme administrative est un thème classique et récurrent du discours politique : ainsi depuis le début du XXe siècle chaque gouvernement a proposé un projet de réforme de l’administration… »2,écrit Florence Gallemand en commençant un article sur la politique rocardienne de modernisation administrative. Les articles et les ouvrages ne manquent pas pour recenser toutes ces intentions plus ou moins suivies d’effet. Le gouvernement précédant celui de Michel Rocard (celui de Jacques Chirac) a ainsi beaucoup investi dans le concept de « la qualité », directement issu des normes de production des entreprises privées.
La politique impulsée par Rocard va introduire quelques idées nouvelles. La qualité étant très fortement orientée, de façon d’ailleurs intéressante, sur les processus avec des définitions rigoureuses, précises et extrêmement méthodiques des modes opératoires, le renouveau du service public va être organisé autour des acteurs de ces processus. Ce qui intéresse Michel Rocard c’est le responsable du process plutôt que le process lui-même. En cela il est d’abord un homme politique avant d’être un administrateur ou un chef d’entreprise.
Dans la préface, écrite au début des années 70, d’un ouvrage sur l’autogestion, il écrivait déjà ces phrases : « qui dit autogestion ne dit pas dilution des responsabilités, mais responsables qui rendent compte, responsables soumis au jugement de ceux qui les ont élus et sur qui s’exercera leur autorité… ». De même cet attachement aux acteurs était celui du nouveau maire de Conflans en 1977. Cette phrase des Mémoires est très révélatrice : « nouvellement élu, j’initie une réforme des services à partir de commissions de travail organisées par le personnel lui-même pour mettre en place une organisation performante… ».
On retrouve cette thématique dès les premières lignes de la circulaire du 23 février 1989 : « les conditions dans lesquelles les missions du service public sont aujourd’hui remplies ne sont pas pleinement satisfaisantes. Elles ne le sont pas pour les agents de la fonction publique qui ont été trop souvent dans le passé négligés, voire oubliés ou injustement critiqués. Ils doivent être les acteurs à part entière des évolutions à mettre en œuvre. Ils peuvent l’être. Ils le souhaitent. Ils ont de leur mission une idée assez haute pour espérer légitimement l’exécuter dans les meilleures conditions de travail et d’efficacité ». Et un peu plus loin ce passage tout aussi important : « c’est en restaurant la dignité des serviteurs de l’Etat et des collectivités publique, en créant les conditions juridiques et matérielles d’une prise de responsabilités effective par le plus grand nombre d’entre eux, en matière de décision comme d’exécution, que l’on pourra mieux répondre aux aspirations des fonctionnaires et mieux satisfaire les usagers… ».
Le terme essentiel à retenir est bien évidemment celui de responsabilité. C’est le point central de la circulaire du 23 février 1989. Le développement des responsabilités est ce qui induit une « déconcentration ambitieuse », c’est ce qui induit la mise en œuvre de la démarche du « projet de service ». C’est enfin ce qui doit amener la création de « centres de responsabilités ». Bien sûr la circulaire parle de « centres de responsabilités expérimentaux ». Cela montre à la fois l’importance du dispositif, son sérieux mais aussi la prudence des rédacteurs. Cette question sera l’enjeu du premier séminaire gouvernemental consacré au renouveau du service public en septembre 1989 et ce sera aussi le sujet d’une nouvelle circulaire au début de 1990, circulaire tout aussi importante même si on en parle moins. Son élaboration fut précédée d’un débat, vif et long, entre les services de la fonction publique, opérateurs du renouveau, et ceux de la direction du budget, qui n’avaient pas confiance et ont toujours cherché à freiner.
Ce concept de responsabilité est absolument essentiel. Il fut d’ailleurs aussi le titre du rapport de la commission « efficacité de l’Etat », présidée par François de Closet, commission constituée elle aussi des octobre 1988. Le rapport final s’intitule en effet : « le pari de la responsabilité ». On y retrouve les concepts de la circulaire du 23 février : ceux de projet de service, de contrats d’objectifs, d’autonomie de gestion financière, d’évaluation des résultats pour ne citer que les points fondamentaux.
Arrêtons-nous aussi sur ce dernier thème, celui de l’évaluation. Il est avec celui de responsabilité le concept à retenir dans cette circulaire. Il en constitue une partie majeure et le texte utilise un style oratoire solennel pour l’introduire. Il s’agit d’« un devoir d’évaluation des politiques publiques ». Et cette partie commence ainsi : « il ne peut y avoir ni autonomie sans responsabilité, ni responsabilité sans évaluation, ni évaluation sans conséquence. »
Ces concepts sont au cœur de la pensée de Michel Rocard et il n’hésite jamais à se les approprier. Mais ils sont aussi au cœur de la réflexion et des propositions d’une association de hauts fonctionnaires, l’association Services Publics fondée en décembre 1980 dans le but de « réfléchir aux problèmes de la modernisation administrative et de proposer des solutions opérationnelles, avec la volonté très forte de défendre les services publics face aux thèses néolibérales qui les mettaient très fortement en cause ». Les premiers travaux de l’association portaient précisément sur ces notions de projet de service, de centres de responsabilités, d’évaluation des politiques publiques. Ces concepts sont au cœur de ce qu’attendent les usagers des services publics. Car bien entendu tout ce travail n’a de sens que par rapport aux usagers, aux missions et aux objectifs de l’action publique.
Les travaux de l’association ont eu un rôle incontestable, analysé par des observateurs attentifs, dans l’action du gouvernement de Michel Rocard, compte-tenu du nombre important de ses membres qui ont joué un rôle essentiel dans toutes ces années auprès du premier ministre et dans les instances qu’il a crées ou impulsées.
La dernière dimension sur laquelle il convient d’insister, est le caractère opérationnel de cette circulaire. Il s’agit effectivement de passer à l’action et d’y passer très vite : « chaque administration élaborera un plan de modernisation regroupant de façon cohérente et avec un échéancier de réalisation, les actions envisagées pour mettre en œuvre les directives qui précédent (…) ces plans comprendront un programme de mesures concrètes à court terme adaptées à la situation propre de chaque ministère… ».
Effectivement un délégué au renouveau du service public sera désigné très rapidement dans chaque ministère et chacun d’entre eux sera en relation étroite avec le cabinet du premier ministre, pendant tout son mandat. Cette action réformatrice restera un élément transversal emblématique du passage de Michel Rocard aux plus hautes fonctions. Il servira plus d’une fois à illustrer la méthode Rocard en y incluant notamment la dimension de négociation, dimension sans laquelle aux yeux de Rocard, rien ne peut se faire. Cette dimension est aussi profondément incluse dans la circulaire elle même.
Bien entendu, l’exigence de réforme administrative ne s’arrêtera pas avec Michel Rocard, même si elle ne fut pas toujours aussi présente dans l’action d’autres gouvernements. La contrainte budgétaire qui pousse beaucoup à l’action dans ce domaine était déjà forte avec Rocard. Elle est toujours très forte aujourd’hui. On peut même dire qu’elle est encore plus forte actuellement. Mais 25 ans après le lancement du renouveau du service public, il apparaît très clairement que l’efficacité réformatrice est présente uniquement lorsque les trois exigences de responsabilité, d’évaluation et de négociation sont présentes. Il ne peut pas en effet y avoir de réforme administrative utile aux usagers sans mobilisation des fonctionnaires, sans responsabilisation des fonctionnaires, à tous les échelons de la chaîne hiérarchique.
Les évolutions et les adaptations de l’Etat, et des collectivités publiques en général, sont plus que nécessaires. Elles ne réussiront que par le respect et l’implication active de tous les fonctionnaires. La circulaire du 23 février 1989 garde plus que jamais son actualité.
