Témoignage sur la « réforme de l’Etat »

On sacrifiera néanmoins à l’usage en parlant ici aussi sous ce vocable des réformes administratives qui ne sont pas, il est vrai, sans influence sur l’appareil d’État et son fonctionnement. J’ai du affronter le concept dès mon entrée au gouvernement, puis dans l’exercice de mes fonctions en tentant de mettre sur pied une conception d’ensemble de la fonction publique et de l’administration. On peut dégager quelques enseignements de cette action.

Des attributions discutées

La participation de ministres communistes au gouvernement avait été évoquée de façon polémique tout au long de la campagne électorale de l’élection présidentielle de 1981, mais elle ne pouvait être précisée qu’au vu des résultats de cette dernière. L’affaiblissement du parti communiste qu’elle consacra invita celui-ci à la modestie. Nous n’eûmes véritablement jamais l’occasion de discuter du nombre de postes, des ministères réservés et des noms envisagés. L’effet majoritaire joua à plein : le nombre de ministres communistes aurait dû être de cinq ou six si François Mitterrand avait suivi la règle qu’il avait lui-même posée dans son livre Ici et maintenant – proportionnalité du nombre des ministres à l’importance respective des groupes à l’Assemblée nationale. Nous ne fûmes que quatre. Tôt choisi au ministère des PTT, j’en fus privé dans le courant de l’après midi du mardi 23 juin 1981 pour des raisons demeurées obscures mais parmi lesquelles j’ai retenu comme hypothèses : la pugnacité et les soutiens du détenteur d’alors, Louis Mexandeau, l’importance des fonds publics du budget de ce ministère, ses liens avec les questions de la défense nationale surveillées de près par les États Unis, toutes raisons qui n’inclinaient pas à confier un tel ministère à un communiste.

Après de laborieuses tractations entre la direction du PCF et le secrétariat général de l’Élysée, le ministère de la Fonction publique nous fut proposé. Je remarquai aussitôt que l’intitulé était réduit par rapport à celui de la détentrice du poste dans le premier gouvernement Mauroy, Catherine Lalumière, qui comportait aussi les « Réformes administratives ». Cela m’apparut comme une marque de suspicion injuste et par là inacceptable : le président n’envisageait pas de conférer à un communiste le label d’un acteur de la lutte contre la bureaucratie, qui devait demeurer dans la nature du communisme. La nécessité de conclure en soirée aboutit à un compromis acceptable : le ministère serait bien celui « de la Fonction publique et des Réformes administratives », mais le ministre titulaire serait « délégué auprès du Premier ministre », assorti d’ailleurs de ce fait d’un léger gain protocolaire puisque placé juste après les ministres d’État.

Les réformes statutaires réalisées dans la fonction publique relèvent aussi des réformes administratives[On trouvera un bilan résume de l’action développée dans la fonction publique dans le numéro spécial des Cahiers de la fonction publique, « Les 30 ans du statut général de la fonction publique », Berger Levrault, janvier février 2013.]]. La construction d’une fonction publique « à trois versants » (fonctions publiques de l’État, territoriale et hospitalière), si elles furent soutenues activement par le Premier ministre Pierre Mauroy, intéressèrent peu François Mitterrand durant la période 1981-1984. Il ne livra son opinion, plutôt négative sur le fond, qu’en 1985¹. Il se manifesta néanmoins sur des questions particulières : la réglementation du droit de grève dans les services publics, la création de la 3e voie d’accès à l’ENA, l’abaissement de l’âge de la retraite des hauts fonctionnaires à 65 ans.

L’échec de la Charte

J’étais davantage préparé à intervenir sur la fonction publique que sur les réformes administratives proprement dites en raison d’une carrière professionnelle déjà longue et diverse et d’un passé syndical soutenu. Mais il n’existait pas non plus dans l’administration d’organisme chargé de promouvoir les réformes administratives qui, dès lors, étaient soumises aux aléas des contraintes budgétaires. Pour autant, j’ai eu le souci, dès le départ, de couvrir ce volet de mon activité, essentiellement par des mesures pratiques : réorientation du courrier mal adressé, généralisation de la photocopie pour les formalités administratives, suppression de commissions et de comités inutiles, diffusion d’un guide de l’usager, publication de plusieurs circulaires précisant les pratiques administratives (respect des délais et indication des voies de recours, amélioration des études d’impact et de la procédure des enquêtes publiques, simplification des formalités incombant aux entreprises, etc.), relance de l’activité de la Commission supérieure chargée d’étudier la codification et simplification des textes législatifs et réglementaires ; mais aussi : la création d’une « mission rénovation et prospective administrative » à la direction générale de l’administration et de la fonction publique. Rapidement apparut cependant la nécessité de donner une autre ampleur à l’action de réforme en faveur des usagers afin de la porter à un niveau comparable à celui de l’élaboration statutaire en cours en faveur des fonctionnaires. Cette démarche sera exposée en Conseil des ministres à plusieurs reprises. Elle s’organisera progressivement en sept rubriques ainsi formulées ²:

– élaboration d’une Charte des relations entre l’administration et les usagers ;

– mise en oeuvre dans l’administration d’une politique cohérente d’utilisation des technologies nouvelles ;

– développement d’opérations pilotes dites « Administration à votre service » (AVS) ;

– mise au point d’un programme permanent de simplifications administratives ;

– formalisation concrète des modalités de déconcentration des services de l’État dans le cadre de l’entrée en vigueur de la loi de décentralisation ;

– amélioration des instruments d’analyse, de contrôle et de rationalisation de l’activité administrative ;

– impulsion et coordination des actions de réforme administrative menées dans chaque ministère.

Réforme emblématique de cet ensemble, la Charte des relations entre l’administration et les usagers vit son expression consacrée par le Président de la République lors de la cérémonie des vœux devant les corps constitués le 4 janvier 1983. L’idée de départ était de réaliser une codification – au moins, dans un premier temps, une présentation ordonnée – de textes législatifs existants, dus pour une bonne part à Valéry Giscard d’Estaing, sur : le Médiateur de la République, l’informatique et les libertés, la motivation des actes administratifs, l’accès aux documents administratifs, les archives. L’ensemble aurait pu être complété par de nouvelles dispositions concernant : l’indemnisation de victimes de dommages impliquant la responsabilité publique, l’invocabilité de la doctrine administrative, la procédure administrative non contentieuse. Faute d’outil administratif approprié, ce travail reposa sur l’obstination de quelques personnes particulièrement qualifiées³.

Mais le projet fut vivement contesté par le Président de la République lors de la présentation en conseil des ministres d’une communication sur le sujet le 16 février 1983⁴. Ce décret fut systématiquement mis en pièces au fil des décennies suivantes. Pourtant, nombre de ses dispositions retrouvèrent un statut législatif dans d’autres textes. Il sera définitivement abrogé le 1er juillet 2007. On peut néanmoins lui reconnaître le mérite d’avoir constitué une étape et provoqué une prise de conscience sur les relations entre l’administration et les citoyens.

Des enseignements

Les réformes administratives envisagées sur la période n’avaient pas ignoré la pratique, conformément au souhait du Président de la République, sans que celle-ci conduise à des changements durables des administrations, malgré quelques exemples intéressants (mesures de simplification, opérations AVS). C’est cependant sur le terrain juridique, à partir de l’échec de la Charte, que les enseignements sont les plus significatifs. Comme cela a été rappelé, François Mitterrand, dès le départ, ne voyait sans doute pas d’un bon œil la mise en œuvre de réformes administratives par un ministre communiste, mais au surplus une élaboration législative d’une certaine ampleur tendant au renforcement de l’action de l’administration s’accordait mal avec le « tournant libéral » effectué au printemps 1983 ; pour le moins, ce n’était plus une priorité. Il y eut aussi des obstacles proprement juridiques. Ce fut, par exemple, l’attitude du Conseil d’État tendant systématiquement à faire prévaloir sa jurisprudence sur les dispositions normatives du décret de 1983, auquel il répugnait à faire référence. L’application de celui-ci – particulièrement illisible pour le citoyen de base – révéla la difficulté, dans une société de plus en plus complexe, à définir les champs respectifs de la pratique, de la jurisprudence et de la loi et à parer au risque d’une « fracture juridique » ayant un « coût démocratique » certain. Enfin, cette expérience souligna l’importance de la mise en cohérence des règles administratives dans un code de l’administration. Se révélèrent, dans ce contexte, les particularismes des services notamment du Budget, des contradictions sur les champs de compétences, parfois une véritable allergie à la mise en ordre, à la codification⁵.

L’attention doit être attirée également sur la dimension économique de la réforme administrative qui m’intéressait particulièrement après une douzaine d’années passées à la direction de la prévision du ministère de l’Économie et des Finances, où je m’étais consacré à l’opération de Rationalisation des choix budgétaires (RCB)⁶.

Qu’il s’agisse de l’approche juridique ou de la dimension économique des politiques de réformes administratives, mon expérience m’a convaincu qu’il était difficile de les isoler du contexte social et de la volonté politique effective. On retrouve ainsi la liaison étroite entre réforme administrative et réforme de l’État qui ne conduit pas pour autant à les confondre. En témoigne le travail auquel m’associa, à mon arrivée au Conseil d’État, mon ami Bernard Tricot, alors président de l’instance devenue la section du rapport et des études du Conseil d’État, sur les structures gouvernementales qui n’eut également aucune suite⁷. De même – et sur ce point je rejoins l’objection que m’avait opposée François Mitterrand, mais les deux conceptions, à mon avis, n’étaient pas incompatibles – aucune réforme administrative n’est possible sans une compréhension claire de la part des citoyens, facilitée par l’extraordinaire développement des réseaux sociaux et des moyens informatiques, sur les réformes entreprises dans l’administration, ainsi que l’adhésion des fonctionnaires et de leurs organisations syndicales. Cette adhésion s’inscrit sans doute au sein d’une administration hiérarchisée, mais elle repose avant tout sur la responsabilité individuelle du fonctionnaire-citoyen, placé vis-à-vis de l’administration dans une situation statutaire et réglementaire.

Toutes conditions indissociables d’un grand dessein national.

1. Lire dans ce numéro la citation de Jacques Fournier (Itinéraire d’un fonctionnaire engagé, Dalloz, 1998), dans [l’article de Jean Glavany : François Mitterrand et les fonctionnaires : une relation complexe.
2. Ces rubriques ont été développées dans : A. Le Pors, L’État efficace, Éditions Robert Laffont, 1985.
3. Parmi lesquelles on peut citer notamment : Herbert Maisl, Michel Mousel, Céline Wiener.
4. A. Le Pors, « Chronique d’une mort annoncée : le décret du 28 novembre 1983 », La Semaine juridique, 5 février 2007.]]. François Mitterrand estima alors que la réforme administrative devait passer d’abord par un changement des comportements plutôt que par la loi. Dès lors, le projet ne cessa de rétrécir pour aboutir au décret du 28 novembre 1983 dans le cadre d’une semaine « L’administration portes ouvertes »[[ Décret n° 83-1025 du 28 novembre 1983 concernant les relations entre l’administration et les usages.
5. Un rassemblement des textes mentionnés a depuis été réalisé : B. Stirn et S. Formery, Code de l’administration, Litec, 3e édition, 2008. Bien qu’il ne s’agisse pas d’une véritable codification, cet ouvrage correspond assez bien à ce qu’était le projet initial de 1982-1983. En dernier lieu, Marylise Lebranchu, ministre de la Réforme de l’État, de la Décentralisation et de la Fonction publique a présenté en conseil des ministres du 2 mai 2013, un projet de loi habilitant le gouvernement à simplifier les relations entre les administrations et les citoyens par l’adoption d’un code relatif aux relations entre les administratifs et le public.
6. RCB : traduit « Révolution Cubaine au Budget » pendant les évènements de 1968.]]. Dès les premiers jours de mon entrée en fonctions, le directeur du Budget d’alors, Jean Choussat, tenta de me convaincre que le bon nombre de fonctionnaires était … celui existant. Je me suis ensuite efforcé d’établir une collaboration avec la Cour des comptes afin de développer ensemble des actions de rationalisation administrative, mais l’accueil qui me fut réservé m’enleva vite tout espoir de ce côté. J’ai alors multiplié les rapports thématiques et sur l’état de la fonction publique, pris des engagements pour l’avenir (publication d’un rapport annuel sur la fonction publique, rapport tous les deux ans sur l’égalité femme-hommes, publication périodique des résultats des élections aux commissions administratives paritaires permettant d’établir la représentativité des organisations syndicales, etc., encouragé la statistique interne, tenté de placer les négociations salariales sur des bases économiques solides). La pointe avancée de cet effort de rationalisation fut le lancement de l’élaboration d’un modèle mathématique de gestion prévisionnelle des effectifs, le modèle CHEOPS dont il reste quelques traces dans certaines administrations[[ Le modèle CHEOPS (Coordination Harmonisée des Effectifs et Organsation des Pyramides Structurelles) fut la responsabilité de deux amis : Michel Volle, administrateur de l’INSEE, et Pierre Duharcourt, professeur des universités en gestion économique. L’opération reposait sur l’idée qu’en raison du caractère largement structurel de la fonction publique une large modélisation de la gestion prévisionnelle des effectifs était possible. Cette ambition, qui avait une dimension idéologique évidente – promouvoir un volontarisme rationnel dans la gestion publique – aurait demandé plusieurs années pour être menée à son terme.
7. B. Tricot (sous la direction), Structures gouvernementales et organisation administrative, rapport adopté par la section du rapport et des études du Conseil d’État le 5 décembre 1985, La Documentation française, 1986.