Philippe Foussier : Avant que la gauche n’arrive aux responsabilités, quelle
a été la genèse, la réflexion, et de Mitterrand et du Parti socialiste sur les questions de décentralisation pour aboutir aux lois Defferre ?
Michel Charasse : La réflexion sur la décentralisation a commencé bien avant 1981 et ceux qui ont sensibilisé le Parti socialiste à ce sujet sont François Mitterrand et Gaston Defferre rejoints ensuite par Pierre Mauroy. Le Parti socialiste était plutôt jacobin, il était vraiment républicain, et il se méfiait de tous les corps intermédiaires, de tout ce qui pouvait diviser le pouvoir. Mais progressivement, à partir de 1970-1971, est venue l’idée de décentralisation qui a évidemment explosé avec l’arrivée en 1974-75 de toute une frange qui a rejoint le PS venant des milieux chrétiens ou centre-gauche, favorables aux comités, aux associations et donc à la décentralisation, d’une façon d’ailleurs qui n’était pas exactement celle que prônaient François Mitterrand et Gaston Defferre. Gaston Defferre ne supportait plus la centralisation comme maire de Marseille et François Mitterrand non plus comme président du Conseil général de la Nièvre.
Au fil des ans, le Parti s’est donné une doctrine qui s’est traduite par une proposition de loi sur la décentralisation signée par François Mitterrand, Gaston Defferre et Pierre Mauroy, déposée par le groupe socialiste à peu près un an avant 1981, et qui a constitué la base des travaux conduits ensuite par Pierre Mauroy et Gaston Defferre après 1981 pour mettre au point les lois de décentralisation.
PF : Comment s’est déroulée l’élaboration des projets de lois Defferre après l’arrivée de la gauche aux responsabilités ?
Michel Charasse : La décentralisation a fait parti tout naturellement des « 110 propositions ». Et dès l’arrivée du gouvernement Mauroy, Gaston Defferre s’est collé au sujet. D’ailleurs, Gaston Defferre avait dit à François Mitterrand qu’il souhaitait être ministre de l’intérieur pour faire la décentralisation. Il avait dit : « ce sera le prolongement de mon oeuvre qui, dans ce domaine, a commencé avec la loi-cadre de décolonisation de 1956 ».
Defferre avait tiré un fil constant depuis la loi d’émancipation des peuples d’outre-mer, et notamment africains, dont il était l’auteur dans le gouvernement de Guy Mollet. A l’intérieur, Gaston Defferre s’est principalement intéressé à ce sujet, ce qui a conduit à le flanquer d’un secrétaire d’état à la police parce qu’il avait tendance à négliger un peu les autres aspects des compétences du ministère de l’Intérieur.
Les équipes ont été très vite constituées. L’homme que Mauroy avait chargé de suivre la décentralisation était Michel Delebarre, très décentralisateur et directeur adjoint de son cabinet. Et il était flanqué d’un autre collaborateur, le préfet Georges Fragny, conseiller technique. Gaston Defferre lui-même avait constitué une équipe formidable qui comportait trois piliers : Eric Giuily du Conseil d’Etat pour l’institutionnel, François Roussely de la Cour des comptes pour la partie financière et Olivier Schrameck du Conseil d’Etat pour la fonction publique territoriale. Tous étaient plus ou moins « coiffés », ce qui montre la continuité de Gaston Defferre, par un de ses vieux collaborateurs qui avait été l’homme de la loi Defferre en 1956, qui venait de l’agence Havas, Gaston Espinasse, décédé voici quelques jours. Nous nous sommes mis au travail.
A l’Elysée, j’avais dans mon « portefeuille » les institutions et comme j’étais élu local, que je connaissais bien ces problèmes de décentralisation et que j’avais contribué à la rédaction de la proposition de loi Mitterrand-Defferre d’avant 1981, j’étais « l’homme » de François Mitterrand pour la décentralisation. J’ai participé à tous les comités interministériels à Matignon pour la préparation de la loi de 1982 qui a été extrêmement rapide : déposée et discutée à l’automne 1981, elle a été votée début 1982 et promulguée en mars.
Dans la foulée a été promulguée une série d’autres lois, notamment la loi sur les compétences de 1984, la loi statutaire sur la fonction publique territoriale de 1983, les lois créant les chambres régionales des comptes, la loi spécifique sur la Corse ainsi que la loi sur les problèmes d’organisation de la tutelle et du contrôle de légalité sans oublier une masse énorme de décrets. Tout un ensemble de mesures mené par Gaston Defferre tambour battant, avec le soutien de Pierre Mauroy et de François Mitterrand.
Jean-François Mary : Par rapport à ce que le gouvernement Raffarin a réalisé dans le domaine de la décentralisation, y-a-t-il une continuité ?
Michel Charasse : Le mouvement de décentralisation était à l’époque, ou paraissait pour beaucoup, irréversible. Il avait déjà commencé d’ailleurs sous la pression de la gauche avant 1981 avec la loi Bonnet qui était déjà une avancée importante. Au fond, ce que nous faisions avec les lois Defferre, c’était du Bonnet très amélioré. Et cela correspondait à ce que voulaient les élus locaux, de droite comme de gauche. Mai 1981, c’est l’époque où la droite considérait que la victoire de la gauche avait amené au pouvoir des usurpateurs. Or, on ne peut pas dire à un usurpateur qu’il a raison. Donc ils se sont battus comme des fous. Mais ils ne tenaient pas à dire qu’ils étaient contre les mesures proposées, et ils prétendaient simplement qu’elles n’allaient pas assez loin. Dès le vote, ils se sont précipité sur les pouvoirs locaux, les nouvelles prérogatives, en exploitant mieux que certains socialistes toute la loi en allant aussi loin que possible. Et puis les lois Defferre-Mitterrand ont fait très rapidement consensus.
A l’époque, de quoi s’agissait-il ? François Mitterrand, c’est un homme d’Etat, Gaston Defferre, aussi, Pierre Mauroy l’est devenu pendant son passage à Matignon. Ils ont tous affronté soit pendant cette époque, pour Mauroy, soit bien avant et pendant cette époque pour les deux autres, des épreuves à la direction de l’Etat qui obligent à prendre des décisions bien au-dessus des chicaneries ou des débats politiques qu’on lit dans la presse tous les jours. Et ensemble ils étaient « jacobins décentralisateurs ». Ce qui n’est pas incompatible.
C’est-à-dire que ce qui doit rester à l’Etat reste à l’Etat. Et François Mitterrand n’a pas cessé de plaider en disant : « on ne peut pas garantir l’unité nationale s’il n’y a pas un Etat fort et respecté qui exerce pleinement ses prérogatives, c’est-à-dire les prérogatives régaliennes, le respect des grands principes, la liberté, la laïcité, la neutralité etc., et les politiques nationales de solidarité, de l’éducation etc. Donc, on donne des pouvoirs aux élus locaux mais la contrepartie de la décentralisation, c’est la déconcentration sur les préfets qui doivent voir leurs pouvoirs renforcés mais qui doivent arrêter de se mêler des affaires des collectivités locales, sauf pour le contrôle de légalité et pour gérer correctement les affaires de l’Etat ». Donc, ils étaient jacobins et décentralisateurs.
A l’époque François Mitterrand, Gaston Defferre et Pierre Mauroy se situaient tout à fait dans la ligne de la loi de 1871 sur les conseils généraux, de celle de 1884 sur les communes et de quelques lois votées ensuite pour améliorer le système : ce qui est local, qui relève à l’évidence de la démocratie locale, du choix local de la proximité et de l’administration quotidienne des citoyens, doit aller vers le local. Ils n’ont pas démantelé l’Etat : ils ont enlevé de l’Etat ce qu’il avait acquis au fil des ans sans véritable justification et ils ont donné la liberté.
La IIIè République s’était méfiée des conseils généraux au point, contrairement aux communes, de ne pas donner l’exécutif à la collectivité départementale. Tout ceci a conduit à réorganiser les administrations d’Etat, à faire une nouvelle répartition des services. Beaucoup de services de l’Etat s’étaient gonflés au fil des ans parce qu’ils exerçaient pour le compte des collectivités locales. Ce n’était pas la démolition de l’Etat. C’était un Etat fort, respecté, qui assure l’unité nationale, qui maintient les grands principes de la vie publique nationale, avec des collectivités locales qui règlent les problèmes du quotidien. C’était la conception des lois Defferre- Mauroy-Mitterrand.
Or aujourd’hui, la décentralisation est un démantèlement de l’Etat. Non pas de l’Etat jacobin, tel qu’il a été conçu à la Révolution française, c’est-à dire la justice, la défense, la politique extérieure, la monnaie…
La Révolution française a adopté une Déclaration des droits de 1789 en 17 articles qui ne comprend que les droits politiques du citoyen. Il a fallu compléter cette Déclaration par une deuxième, celle du préambule de 1946 avec les droits sociaux. En contrepartie, il s’est créé des politiques nationales de l’éducation, de la Sécurité sociale, de l’hôpital, de la santé publique, du logement, etc. Cela constitue aujourd’hui l’Etat moderne et c’est d’ailleurs ce qui contribue au maintien du lien social et de l’unité nationale, à laquelle François Mitterrand était profondément attaché et pour laquelle il n’a pas cessé de plaider pendant ses quatorze années de mandat.
Or aujourd’hui on ne démantèle pas le régalien, mais le quasi-régalien, celui qui découle de la nécessité de maintenir le pays uni, d’avoir des politiques cohérentes dans des domaines qui touchent par exemple à l’éducation. L’éducation n’était pas dans les textes de 1789 : la loi Jules Ferry a été votée un siècle après. on démantèle tout cela. Le droit au logement est un droit considéré comme fondamental : aujourd’hui, c’est l’Etat qui pilote la politique du logement, qui la finance et qui va continuer de la financer très largement.
Mais sa mise en oeuvre sera laissée aux élus locaux et on a même été jusqu’à enlever au préfet les logements dont il pouvait disposer, le contingent préfectoral. Ce qui veut dire que demain, en cas de coup dur dans un département, d’inondations par exemple, le préfet sera obligé d’aller mendier auprès du maire pour qu’au nom de la politique nationale et des grands principes, le maire veuille bien accorder un logement à celui-ci ou celui-là.
C’est le démantèlement de l’Etat. Cela correspond exactement à la conception qui a toujours été celle de la droite. Pendant la Révolution française, c’était la position des Girondins, c’est-à-dire pas d’Etat centralisé fort ou le moins possible. Les Girondins étaient à la fois pour l’Etat en tant qu’il permettait d’appliquer les grands principes de 1789 mais tout le reste devait être provincialisé. Les Jacobins étaient sur une position inverse.
La droite est restée Girondine. Et contre l’Etat. Pas contre l’Etat régalien mais contre l’Etat interventionniste. C’est une conception tout à fait différente.
PF : A propos de la droite des années 80 justement, il y avait certes les d’Aubert, Madelin, Toubon etc., mais il y avait aussi chez Michel Debré ou Jean Foyer une autre vision des choses. Debré disant par exemple : « Vous démantelez la nation, vous allez recréer des féodalités ».
Michel Charasse : C’est vrai, Mitterrand avait d’ailleurs lui-même alors qu’il était encore dans l’opposition fait un jour à la tribune de la Chambre la distinction entre les « gaullistes de légende » et les « gaullistes de brocante ». De légende, ceux qui étaient avec de Gaulle en 1940, et de brocante, ceux qui l’avaient rejoint en 1958, sur les chars d’Algérie. Il a toujours fait la distinction, même si parmi ceux que l’ont rejoint en 1958 il y avait des gaullistes de légende pour lesquels François Mitterrand a toujours eu un très grand respect et une très grande considération. Or ces gens là étaient des républicains dans la tradition jacobine. C’est d’ailleurs à cause de leur position fermée sur toute décentralisation qu’il a fallu poursuivre le combat dans l’opposition puis après 1981 pour imposer la décentralisation.
Mais à côté de ceux-là, qui étaient relativement réservés à l’époque, il y avait les jeunes loups qui disaient qu’on ne décentralisait pas assez. Or le problème aujourd’hui, c’est que les « gaullistes de légende » ont disparu, à part quelques héritiers, comme Jean-Louis Debré. Lui a parfaitement admis les lois Defferre comme tout le monde, mais il est très réservé sur l’étape supplémentaire. Parce qu’il sent bien que c’est l’Etat qui est en cause et derrière l’Etat c’est l’unité nationale, c’est une France fragilisée, comme si on faisait en sorte que demain entre la commune, la région éventuellement, et Bruxelles il n’y ait plus rien. Ce qui veut dire une France sans colonne vertébrale, à la limite sans squelette.
Le problème, c’est que les gaullistes de légende sont de moins en moins nombreux, et ceux qui sont majoritaires à droite, ce sont les Girondins, c’est-àdire la mouvance giscardienne, démocrate-chrétienne, les Raffarin, etc.
PF : Pour en revenir à l’histoire, finalement la décentralisation n’a-t-elle pas toujours été voulue par l’opposition ? Mitterrand et Defferre ont voulu la décentralisation parce qu’ils avaient vécu en tant qu’élus locaux la tutelle préfectorale. La gauche n’a-t-elle pas voulu la décentralisation parce qu’elle a été bridée dans l’opposition ? N’est-ce pas une respiration nécessaire quand on est dans l’opposition que de pouvoir disposer de davantage de pouvoir au niveau local quand on n’a pas la direction du pouvoir central ? Quel est finalement le fondement politique de la décentralisation ?
Michel Charasse : Mitterrand, Defferre, Mauroy ont toujours dit que l’objectif, un des objectifs de la gauche et des socialistes en particulier, c’était que la démocratie puisse respirer par tous les pores de la peau du pays. Partout. Et que dans la mesure où l’Etat en 1958 restait extrêmement centralisé, où la Constitution de 1958 a encore accru la concentration du pouvoir, on étouffait.
Ils estimaient que la démocratie ne pouvait respirer que par l’alternance, normale dans une démocratie. Avant, pour mettre un stop sur un carrefour de deux routes nationales, il fallait un arrêté du ministre chargé des routes à Paris.
François Mitterrand et Gaston Defferre pensaient aussi que les collectivités locales étaient une formidable école de formation et que pour les partis d’opposition, et la gauche en particulier, écartés du pouvoir depuis 1958, elles permettaient un début d’apprentissage de la gestion des affaires publiques. C’est pour cela qu’ils étaient décentralisateurs. Avec une vision à long terme qui était celle d’une démocratie qui respire mieux. Les problèmes des Français au quotidien sont réglés directement sur le terrain par les élus du suffrage universel, ce qui renforce l’idée de la nécessité du suffrage malheureusement aujourd’hui bien contestée. Et en même temps à faire l’apprentissage de la gestion, et montrer aux citoyens que lorsque nous, la gauche, nous étions gestionnaires d’une ville, d’un département, ce n’était pas si mal que ça et qu’on ne faisait pas plus mal que les autres, même plutôt mieux.
JFM : Fallait-il conserver les transferts de compétence tels qu’ils avaient été établis en 1982 ou pouvait-on en envisager d’autres ? Y-a-t’il par ailleurs nécessité de revoir les différents échelons, communes, départements, régions ; sont-ils trop nombreux ?
Michel Charasse : Laissons de côté la question des différents étages. Quand on crée quelque chose de nouveau en France, on supprime rarement ou jamais rien. on a même rajouté l’intercommunalité.
En réalité, on a toujours dit en 1981-82 et même après dans d’autres gouvernement de gauche dont j’étais, sous Michel Rocard, sous Pierre Bérégovoy, sous Edith Cresson, et après sans doute sous Lionel Jospin, qu’il faudrait compléter les compétences de départ notamment celles de la loi de 1983 en en ajoutant d’autres. La vie évolue, les choses changent. Des besoins nouveaux s’expriment. Et lorsque Lionel Jospin a crée la Commission Mauroy sur la deuxième étape de la décentralisation, il s’agissait bien de cela. Pierre Mauroy a déposé son rapport et certaines de ses suggestions ont été reprises dans le projet Raffarin. Mais Pierre Mauroy ne proposait pas de démolir l’Etat. Si bien qu’au bout d’un moment, l’opposition est partie en claquant la porte de la commission. Parce qu’encore elle trouvait qu’on allait pas assez loin. Parce qu’elle avait déjà ses arrières pensées.
PF : Autant on avait l’impression que les choses en 1982 étaient cohérentes, pensées pour le long terme, autant le mouvement de décentralisation donne depuis l’impression d’une improvisation…
Michel Charasse : Les lois Defferre-Mauroy-Mitterrand avaient été pensées très longtemps avant, très en amont de l’arrivée au pouvoir : à partir de 1975-1976. ça n’a pas été le cas des lois votées sous Lionel Jospin, qui n’avaient pas fait l’objet de la même préparation intellectuelle et politique dans le PS et à gauche en général.
Après la première étape de la décentralisation, les élus locaux en ont demandé une seconde et ce qui était demandé principalement par les élus locaux, pour certains c’était la démolition de l’Etat, mais en réalité, il y avait une seule demande : plus d’argent. Or la décentralisation ne crée pas d’argent en soi. C’est un partage du pouvoir et donc du gâteau d’une autre manière. C’est toujours le même pouvoir d’Eat qui coupe le même gâteau national.
Il y a aussi une revendication très forte de péréquation : mais aucun gouvernement n’a jamais accepté d’enlever à ceux qui avaient beaucoup pour donner à ceux qui n’ont pas assez. D’autant plus que la position des élus locaux eux-mêmes est très simple : « ce qui est à moi est à moi, mais je veux bien partager ce que tu vas me donner en plus ».
Comme on ne peut pas donner plus, sous Lionel Jospin guère plus, et maintenant plus rien du tout, comment règle-t-on cela ? Par la prestidigitation ! C’est-à-dire qu’on va transférer beaucoup d’argent aux collectivités locales : le budget des collectivités locales pour 2005 va exploser. C’est énorme !
Sauf que les charges transférées vont exploser aussi. Et les collectivités locales n’auront aucune marge et subiront davantage de charges, sans argent dans des domaines où la pression et les revendications sociales sont très fortes. Par conséquent, on va demander aux élus locaux de répartir la pénurie. on fractionne ainsi les politiques nationales. on les divise entre 36 000 décideurs communaux, 4 ou 5 000 décideurs intercommunaux, 4000 décideurs départementaux, 25 décideurs régionaux etc.
Voilà c’est le problème : on n’a pas le courage de dire la vérité aux Français et éventuellement de les consulter sur certains sujets : « est-ce que vous estimez qu’il faut mettre plus ici ou là ? » Mais il faut bien qu’il y ait quelqu’un qui guide leurs choix. C’est à l’Etat, au gouvernement, à la Nation de le faire. Ce n’est pas au président du Conseil général du Puy de Dôme, au président de la Région Languedoc-Roussillon ou au maire de Puy-Guillaume.
PF : Parallèlement aux mouvements de décentralisation qui ont confié plus de pouvoir aux élus locaux, il y a aussi un autre mouvement qui s’est développé et qui rogne les pouvoirs des élus à travers les lois sur les comités de quartiers, le référendum local, les pays, etc. bref, au profit de la démocratie participative à la mode.
Michel Charasse : Nous vivons depuis 20 ou 30 ans dans une situation très simple : les citoyens ne supportent plus le pouvoir, l’autorité et ne supportent plus qu’on leur dise non. Et ils sont soutenus dans cette position par tous ceux qui tambourinent dans la presse.
Nous sommes entrés, mai 68 n’y est pas pour rien d’ailleurs, dans un processus où l’ennemi c’est l’Etat, l’autorité, l’élu. Et nous n’avons pas cessé de mettre en place des systèmes ou des institutions qui ont pour objet principal d’empêcher l’élu de faire son travail ou plus exactement de le contester institutionnellement dès qu’il est élu.
Tout ce qui a été fait en matière d’environnement, avec les enquêtes publiques, était sans doute nécessaire parce qu’il y avait de l’exagération. Mais ça a abouti à ce qu’après les élections locales, par le biais de tous ces systèmes, la minorité peut empêcher la majorité de gouverner. C’est une contestation fondamentale du système représentatif et de la République.
Il ne faut pas s’étonner d’ailleurs que les gens ne votent plus. Parce qu’on les en dégoûte quand ils s’aperçoivent qu’ils ont voté pour une équipe et que c’est la minorité qui est écoutée et pas eux. Et que 3 personnes peuvent empêcher la construction d’une route qui intéresse 10 000 habitants.
Le coup d’arrêt risque d’être paradoxalement la loi sur le referendum local. Parce que nous avons réussi au Sénat, avec le soutien de l’Association des maires de France, à prévoir qu’un referendum local n’est pas conclusif s’il n’y a pas la participation d’au moins 50% des inscrits. Le referendum local comme outil d’empêchement est mort. Car qui a intérêt au referendum local ? La minorité. Le référendum local est demandé par l’opposition locale, donc la minorité, pour gêner la majorité et essayer de faire le 3ème tour des élections. La République française, les institutions françaises, sont fondées sur la notion de société. Quand on lit la Déclaration de 1789, le citoyen vient après. Or aujourd’hui, le citoyen a tous les droits, la société est négligée. C’est le règne du communautarisme, du consumérisme, de l’égoïsme… et c’est ce qui conduit à contester le suffrage universel parce qu’à travers lui c’est la société qui s’exprime. on ne supporte plus cela.
La décentralisation Mitterrand-Defferre n’a pas remis en cause les principes de 1789 : la société d’abord, les citoyens ensuite. Aujourd’hui, on fait l’inverse : c’est-à-dire les citoyens d’abord et la société ensuite. Au fond Mitterrand-Defferre-Mauroy ont préservé les principes de 1789 à travers la décentralisation première étape. Ces principes n’ont pas été remis en cause jusqu’à L. Jospin, Corse exceptée. Aujourd’hui ce sont les principes de 1789 qu’on met en cause.
PF : Depuis 1982, aucune loi de décentralisation n’a été abrogée en dépit des alternances. Si demain la gauche revenait au pouvoir, faudraitil revenir sur ce qu’à fait Raffarin avec la loi constitutionnelle, celle sur les expérimentations, ou sur les transferts de compétences ?
Michel Charasse : Nous sommes contre les lois Raffarin, en particulier l’expérimentation, parce que c’est un coup porté au principe d’égalité.
Le groupe socialiste du Sénat s’est bien battu sur les principes de la République mais je ne suis pas sûr que dans un congrès du Parti toutes nos thèses auraient été soutenues.
A gauche, nous sommes nous aussi gangrenés par l’égoïsme, par le communautarisme. Surtout, on s’accommode des mauvaises habitudes. Une fois mises en oeuvre la loi constitutionnelle et les lois qui vont en découler, les socialistes vont les appliquer, puisqu’ils sont légitimistes. Ils trouveront peut-être que dans certains domaines il n’y en a pas assez, qu’il faut aller plus loin. Ils vont peut-être faire des expérimentations. Moi je sais que je suis contre, je n’en ferai pas, mais je connais des camarades qui vont en demander. Alors que va-t-il se passer si on revient au pouvoir ? Beaucoup ne demanderont pas l’abrogation, ils demanderont plus d’argent.
Pour qu’on revienne en arrière il faudrait un Mitterrand. Celui-là, il n’est pas encore fabriqué. Un Mitterrand et un Defferre.
