Après une adoption difficile au Sénat, l’Assemblée nationale a voté, le 16 novembre dernier, la réforme des collectivités territoriales. Ce texte, largement contesté par les élus locaux, introduit de nombreuses évolutions dans l’organisation territoriale de la France.
Dès mars 2014, de nouveaux élus, les conseillers territoriaux, feront leur apparition et remplaceront les 6000 conseillers généraux et régionaux.
La clause de compétence générale, qui permettait à une collectivité d’intervenir au-delà des seules compétences attribuées par la loi, sera supprimée pour les régions et les départements au 1er janvier 2015.
Cette réforme vise également à favoriser l’intercommunalité et prévoit d’ici au 1er juin 2013 le rattachement de l’ensemble des communes à une structure intercommunale.
Enfin, la loi crée une nouvelle catégorie d’établissements publics de coopération intercommunale, la métropole, qui pourra regrouper les communes d’un seul tenant et sans enclave représentant au moins 500 000 habitants.
Cette réforme a suscité de fortes inquiétudes et pose la question du devenir de la décentralisation. Avec Claudy Lebreton, Président du Conseil général des Côtes d’Armor, Président de l’Assemblée des Départements de France (ADF), La Lettre de l’IFM revient sur cette œuvre de modernisation du pays débutée en 1982.
La réforme des collectivités territoriales a été votée le 16 novembre dernier à l’Assemblée nationale. Le conseiller territorial est créé et la clause de compétence générale sera supprimée au 1er janvier 2015 pour les départements et les régions. Que vous inspirent ces évolutions ?
Claudy LEBRETON.- C’est une réforme qui ne va pas dans le sens de l’histoire de notre pays, de l’Europe mais aussi du monde.
La décentralisation est l’un des mouvements les plus importants que le monde ait connus depuis plus de trente ans. C’est incontestablement l’une des clés de la réussite de la démocratie, de l’exercice des libertés et de l’efficacité de l’action publique, car plus on agit au plus près des concitoyens plus il y a de réactivité. C’est là la grande différence avec un État concentré et uniquement composé de directions nationales : celles-ci sont en difficulté pour agir en direct au plus près des administrés. Prenez l’exemple de l’épisode neigeux que nous venons de connaître en Bretagne 1 : s’il n’y avait pas eu des élus très présents, la situation aurait été d’autant plus compliquée. D’ailleurs, on a vu que les services de l’État ont été totalement défaillants et ceux du département totalement efficaces.
Or, le texte que le gouvernement nous propose est à rebours de l’histoire de la décentralisation ! Il n’est absolument pas dans l’esprit des débats qui avaient présidé à la loi du 2 mars 1982 : nous assistons au contraire à un processus de renationalisation, de reprise du pouvoir accordé aux collectivités territoriales. La logique du gouvernement est de reprendre les décisions à l’échelle centrale.
Prenons un exemple. La loi a récemment créé des Agences régionales d’hospitalisation (ARH). Il ne s’agit pas d’établissements publics mais bien d’agences. L’organisation, l’ouverture, le financement, l’accompagnement des maisons de retraite pour les personnes âgées, de maisons spécialisées pour les personnes handicapées sont désormais placés sous l’autorité de ces ARH. Si bien que dans ces domaines, les départements deviennent de simples exécutants. La réforme des collectivités est à l’image de la loi sur la création des ARS, cela n’a donc rien à voir avec un processus de décentralisation.
S’agit-il pour le gouvernement de reprendre le contrôle de régions et départements qui lui échappent politiquement ? Ou est-ce un véritable souci de remettre de l’ordre là ou l’on jugeait qu’il y avait du désordre ?
Claudy LEBRETON.- Non. Je crois que les contre-pouvoirs des collectivités de gauche… c’est secondaire.
Les lois de décentralisation de 1982 étaient portées par une idéologie socialiste. Les lois Sarkozy sont portées par une idéologie néolibérale. La droite est cohérente avec elle-même : c’est un choix politique. Le gouvernement est animé par une seule idée qui est de savoir comment le marché et la finance vont organiser notre vie économique et sociale. Ils sont convaincus que nul n’est besoin de développer un service public, excepté dans les secteurs où il n’y a pas de rentabilité. On s’éloigne de la conception du Conseil national de la résistance et du pacte social républicain, base d’une union nationale qui fût d’ailleurs partagée par la gauche et la droite. Avec Sarkozy, nous sommes dans des stratégies à la Thatcher ou à la Bush. Nous retrouvons en trame la même philosophie politique.
Néanmoins, le millefeuille institutionnel français ne rend-il pas nécessaire la révision de l’organisation territoriale ? Faut-il envisager la redéfinition des compétences entre les différentes strates locales ? Et enfin, considérez-vous que le département reste un échelon cohérent ?
Claudy LEBRETON.- À toutes vos questions, je vous réponds « oui » ! Encore faut-il dire pourquoi.
Le grand absent dans notre réflexion territoriale, c’est l’Europe. Comment l’Europe est-elle structurée sur le plan de son organisation territoriale ? Nous construisons un espace européen politique, économique et fiscal. Va-t-on continuer à cultiver des différences territoriales aussi énormes ? Il faut qu’on ait une volonté d’aller – petit à petit et en fonction de nos histoires et de nos héritages – vers des organisations proches les unes des autres.
Comment est composée l’Union européenne ? 27 pays. Trois États fédéraux : l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique. Force est de constater que tous les pays ont un niveau local. Par ailleurs, 19 pays de l’Union ont un niveau intermédiaire, qu’il s’appelle Provincia en Italie, Kreis en Allemagne, Députation en Espagne, Poviat en Pologne, Préfecture en Grèce, etc. Enfin, huit pays de l’UE ont un niveau régional élu au suffrage universel direct avec une Assemblée. Parmi les huit pays qui ont les trois niveaux d’organisation territoriale, nous retrouvons les plus peuplés d’Europe à l’exception de la Belgique. En fonction des niveaux, les compétences sont différentes et les systèmes de fiscalité et de financement de l’État diffèrent. En Allemagne, l’État fédéral n’a aucun pouvoir sur les collectivités. C’est le Länder qui a la tutelle sur les collectivités infrarégionales (Kreis et communes). Le Kreis dispose également d’une tutelle sur les communes.
Au regard de ces exemples, peut-on dire qu’en France il y ait un « mille-feuille ». Il y a trois collectivités constitutionnelles : la commune, le département et la région. L’intercommunalité n’est pas une collectivité territoriale, c’est un établissement public de coopération intercommunale. C’est du droit ! En d’autres termes, ce que l’on appelle « le mille-feuille » vient de la multiplication des syndicats : syndicats d’eau, syndicats mixtes, etc. Il y en a des milliers. Enfin, l’émiettement communal, propre au territoire français, renforce ce sentiment de morcellement : le nombre de communes en France représente 40% des communes d’Europe.
Ce constat étant posé, je vous rejoins pour penser qu’il faut clarifier les compétences. D’abord entre l’État et les collectivités. Puis, entre les collectivités où un jeu à trois est nécessaire. Aujourd’hui, fort de notre expérience, il faudrait plutôt se poser la question : quelles sont les compétences que l’État assume mal et qu’il faudrait transférer aux collectivités ? Il y en a beaucoup : santé, éducation, enseignement supérieur, politique agricole, fonds européens, logement, etc.
Pour ce qui est de la clarification des compétences entre collectivités territoriales, je suis moins pessimiste que certains. Prenons l’exemple du couple département-région. On en parle beaucoup en ce moment puisque la réforme met en avant la création du conseiller territorial. Quoi qu’il en soit, que constate-t-on ? 80 % du budget des départements financent des compétences qui sont de leurs seuls ressorts (collège, route, social, etc.). Au niveau des régions, c’est la même chose : 80% du budget couvre des domaines que seules les régions assument (TER, formation professionnelle, etc.). En d’autres termes, le chevauchement des compétences – la nécessaire clarification – ne représente pas plus de 20 % des budgets. Ce n’est pas négligeable mais nous ne sommes pas dans un dispositif de gabegie.
Les départements ont des difficultés financières, quelles peuvent être les solutions à cette situation ?
Claudy LEBRETON.- Effectivement, depuis deux ans, les départements connaissent des difficultés financières aigues. Pourquoi ?
Au niveau des recettes, on constate d’abord l’effondrement des droits de mutation dans le cadre de la crise financière mondiale. Ceci est apparu très nettement à la fin de l’année 2008 et cela s’est répercuté sur les budgets 2009-2010. Les droits de mutations désignent la taxation que l’on paye lorsqu’on acquiert un bien immobilier (un appartement, une maison, etc.) dont une partie importante correspond aux recettes des départements. On a perdu 2,5 milliards d’euros sur les 7.5 milliards que procurait cette recette.
Ajoutons à cela que nous avons eu une diminution massive des revenus liés à la fiscalité locale. Précédemment, les départements percevaient en effet la taxe d’habitation, les impôts fonciers sur le bâti et le non-bâti ainsi que la taxe professionnelle. À partir de janvier 2011, nous ne percevrons plus que le seul foncier sur le bâti. Certes, il y a une compensation de l’État sur ce que nous percevions avant. Mais nous perdons néanmoins une partie de notre liberté de lever l’impôt et surtout la compensation de l’État ne supplée pas les dynamiques fiscales que nous avions auparavant.
Or, au moment où nos recettes diminuent, nous avons des dépenses sociales qui s’envolent : allongement de la durée de la vie, personnes en situation de handicap, familles en difficultés, etc. Ces dépenses représentent 13,4 milliards d’Euro pour l’année 2010. Le niveau de compensation de l’État est aujourd’hui à hauteur de 7 milliards d’euros. Il nous manque donc 5,4 milliards. En ramenant ce manque aux 71 milliards d’euros que constituent les budgets des départements, nous sommes à près de 8% de compensation en moins.
D’un côté, vous avez moins de recettes, de l’autre côté, des dépenses supplémentaires sur le plan social : les départements subissent ce que l’on appelle un effet d’étranglement.
Nous, nous proposons des solutions. Le débat est à la fois philosophique – comment dans notre société traitons-nous nos aînés, les personnes en difficultés et ceux qui sont en situation de fragilité ? Il est également républicain – comment les solidarités sont-elles assumées, mises en œuvre et financées ? Enfin, il est politique car il s’agit de déterminer les moyens de résoudre cette situation. Pour ma part, je suis favorable à l’idée d’une fiscalité assise sur le patrimoine, les revenus du travail et ceux du capital.
Pourquoi ces solutions ne sont pas mises en œuvre par le gouvernement ?
Claudy LEBRETON.- Il y a une vieille idée qui coure dans notre société depuis des années : la droite aurait l’apanage culturel et économique de la bonne gestion ; la gauche serait plus dépensière, voir adepte de l’assistanat. Il faut arrêter avec cela ! Nous sommes face à une approche très politique. Aujourd’hui, le gouvernement et le président de la République estiment que le pays est arrivé à un tel niveau d’endettement qu’il faut faire des choix politiques – et je les comprends. Or, l’État n’ayant pas les moyens d’assumer le financement de ces allocations de solidarité, ils préfèrent reporter l’effort sur les collectivités. Cette logique est assez injuste et inique. Une autre voie est possible. En effet, lorsqu’on aborde une question budgétaire, il ne faut pas regarder que les dépenses en se disant : « il faut faire des économies » ! Il est impératif de regarder les recettes. J’estime qu’un certain nombre de choix politiques prive l’État de recettes, c’est le cas avec les niches fiscales. A partir du moment où l’on exonère des rentrées fiscales, on se prive de recettes. Était-il nécessaire de baisser la TVA dans la restauration de 19,6% à 5,5 % ? Cela représente près de 3,4 milliards de recettes en moins pour l’État chaque année.
À des choix politiques faits par la droite, nous pouvons et devons opposer des choix politiques de gauche. Le gouvernement voudrait laisser entendre aujourd’hui que c’est le royaume de la pensée unique : la gauche n’aurait pas d’autres choix que ceux opérés par la droite. C’est à désespérer de la démocratie ! C’est une forme de fatalisme et je ne l’accepte pas. Il faut que la droite assume ses responsabilités et toutes les décisions prises depuis 2002 en matière de niches fiscales. Sous la responsabilité de Nicolas Sarkozy, l’État a été privé depuis 8 ans de 70 milliards d’euros de recettes. C’est ça la réalité !
Dans la perspective d’une victoire en 2012, quelle serait une réforme territoriale ambitieuse portée par les socialistes ?
Claudy LEBRETON.- J’ai co-écrit un rapport avec Jean-Pierre Bel sur la « démocratie territoriale » pour la candidate socialiste à l’occasion de la dernière élection présidentielle. Si je vous dis cela, c’est parce que je trouve que le thème est approprié : plutôt que de parler de « décentralisation », qui apparaît technique pour la population, la notion de « démocratie territoriale » me semble plus pertinente. Il est nécessaire de faire franchir une nouvelle étape à la décentralisation.
Tout d’abord, une analyse est nécessaire. Nous constatons qu’il y a des compétences assumées aujourd’hui par l’État qui ne répondent aux critères d’efficacité de l’action publique et à une maîtrise des dépenses publiques. Il faudra en faire la liste. Cette méthode a déjà été utilisée par le passé et on s’aperçoit de l’efficacité de certains transferts de compétences, comme la gestion des collèges aux départements ou des lycées aux régions par exemple. Regardez le résultat : le patrimoine des établissements scolaires est dans un état d’entretien sans commune mesure avec l’état de délabrement dans lequel il était dans les années 1980.
Donc, nous devons débattre de ces nouveaux transferts de compétences, là où ils seraient nécessaires. Je considère par exemple que l’on pourrait transférer les universités aux régions, en commençant par les bâtiments et les personnels chargés de l’entretien et de la restauration. On pourrait aussi estimer que tout ce qui concerne le volet social des étudiants devrait être assumé par les départements.
Autre piste de réflexion : pourquoi ne pas faire entrer les collectivités dans les compétences de santé ? Les régions pourraient gérer l’entretien des hôpitaux et les moyens matériels nécessaires. Cette ambition rapprocherait l’action publique de l’une des grandes préoccupations des Français.
Prenez aussi le cas de l’agriculture. Aujourd’hui, il n’y a pas une mais des agricultures en France. Les différences régionales sont très fortes : l’agriculture bretonne n’est pas l’agriculture de la production laitière de montagne. Pourquoi ne pas donner la politique de l’agriculture aux régions françaises ? Les aides de la Politique agricole commune (PAC) pourraient être gérées par les régions, auxquelles nous pourrions d’ailleurs donner une partie du pouvoir réglementaire de l’État. Des lois cadre seraient votées au niveau national et une réglementation régionale les appliquerait afin de tenir compte de la spécificité des territoires.
Derniers exemples : on pourrait imaginer que demain la politique du logement soit assumée par les départements. Ces derniers pourraient aussi avoir les pouvoirs réglementaires dans les politiques sociales de l’État. Le président du Conseil général assumerait certaines compétences du préfet et pourquoi pas, avec une double casquette, devenir le représentant de l’État dans son territoire départemental.
Vous voyez que tout est imaginable : nouveaux transferts, clarification des compétences entre les collectivités territoriales, etc. Il y a beaucoup de sujet sur lesquels nous devons travailler. Je ne serais pas hostile que toute la politique du développement économique et surtout la politique de l’emploi soient sous l’autorité des régions et des grandes agglomérations, le département s’inscrivant plutôt, lui, dans le cadre du développement local.
Après la clarification des compétences, la question des moyens financiers doit être abordée au travers d’une grande réforme de la fiscalité. La fiscalité nationale est totalement injuste : la France a la part d’impôt sur le revenu le plus faible dans le budget de l’État par rapport aux autres grandes démocraties européennes telles que l’Allemagne, l’Angleterre, l’Espagne ou l’Italie. Il faut réhabiliter l’impôt sur le revenu et diminuer la TVA. Quant à la fiscalité locale, elle doit être revue complètement. Personnellement, je suis favorable à ce que la CSG soit la ressource principale des départements. D’ailleurs, ne pourrait-on pas envisager d’aligner le taux de la CSG sur les salaires aux retraites des plus privilégiés, qui ont des niveaux de revenus pratiquement identiques voir supérieurs à certains salariés ? C’est une question d’équité sociale, d’égalité républicaine. Pour les régions, nous pourrions imaginer une fiscalité avec une part d’impôt sur le revenu et une part d’impôt sur les sociétés.
J’ajoute à ces considérations une réflexion : la réponse à apporter en termes d’organisation ne peut pas être unique d’un territoire à l’autre. S’il faut faire une grande clarification des compétences et mener une grande réforme de la fiscalité, il faut aussi tenir compte de situations qui ne sont les mêmes si vous êtes dans un département où une agglomération pèse 75 % de la population (cas du Rhône avec Lyon) et un département avec une agglomération captant 21 % de la population (cas des Côtes d’Armor). Par ailleurs, il faut avoir en tête ce que l’on pourrait appeler le « territoire de vie ». Tous les Français n’ont pas le même périmètre de vie. Pour beaucoup, cela se réduit aux lieux de résidence, de travail et de consommation. Mais pour de nombreuses personnes, on sort de ce cadre. Prenez mon cas. Je passe deux jours par semaine à Paris et cinq jours dans mon département. Sans parler de ceux qui voyagent en permanence, ces nouveaux citoyens du monde. Enfin, tout au long de sa vie, on occupe des territoires différents. Ne faut-il pas tenir compte de tout cela dans le cadre d’une réforme des territoires ? Pour ma part, je le pense.
Enfin, cette « démocratie territoriale » ne peut fonctionner sans une démarche participative. Il faut donc réfléchir à la place des citoyens dans cet espace, aux modes de scrutins, aux élections, à la définition d’un vrai statut de l’élu (de l’élu politique, mais aussi syndical, associatif), etc., autant de questions qu’il faut aussi aborder. Dans le temps d’une vie, une partie doit pouvoir être consacrée à un engagement quel qu’il soit.
Tout cela me conduit à penser que la réponse à imaginer en termes d’organisation publique pourrait être différente d’une région à l’autre. Une telle position représente une grande révolution, en France comme au Parti socialiste, si ces idées se diffusent de plus en plus fort je ne suis pas sûr qu’elles soient déjà majoritaires. Ce que je crois en tout cas, c’est qu’avec de telles mesures, on donnerait un nouveau souffle à notre vie collective. C’est d’ailleurs pour cela que ce sont de lourdes questions pour la gauche. Elles nous renvoient à des interrogations importantes : quel avenir pour l’État ; quelle peut-être sa place entre les collectivités et l’Europe ; quelle Europe veut-on ; comment organise-t-on l’enchevêtrement collectivités-État-Europe ?
Pensez-vous les Français prêts à passer d’un modèle encore perçu comme très jacobin à ce modèle que vous décrivez, plus girondin ?
Claudy LEBRETON.- Un grand débat national est nécessaire. Pas qu’un débat parlementaire. Il faudrait pour cela qu’un gouvernement et un président s’engagent à faire un référendum. Mais, comme vous le savez, le problème de la pratique référendaire est que la question posée est immédiatement détournée et s’analyse comme une sanction de la politique menée par l’équipe en place. Il faudrait pouvoir organiser un référendum sans pour autant jouer la survie politique des équipes en place afin pour qu’une réelle discussion ait lieu dans le pays. Dans une République moderne, nous devrions pouvoir y arriver.
